易炜：三峡库区旅游发展战略与城镇定位

　　摘要：历史上的三峡区域由于山高地少，没有什么支柱产业，其旅游特性也就是观光。2009年，库区蓄水高程达175米后，“高峡出平湖”的新景象使得三峡区域的旅游特性改变为“湖光山色休闲游”。要发展这一区域的旅游，首先必须对这一区域进行行政上的合并，由重庆市牵头，实行库区旅游资源统一规划，统筹安排。宜昌市作为副省域城市协助重庆管理库区旅游，重点协调奉节至宜昌段。县城及以下城镇的定位，应该根据本地的产业特色、旅游景点特性进行规划。

　　关键词：三峡区域；旅游规划；城镇定位；休闲旅游

　　三峡区域是20多年来的一个特殊的地域。20世纪80年代，国家曾经花大力气筹备三峡省。1994年12月14日，三峡工程开工，将于2009年竣工。从1970葛洲坝开工到现在，这两个巨大的人工建筑改变了三峡区域的地理、生态以及产业结构等，同时，随着库区移民，也使得这一区域的社会结构也发生了变化。目前，重庆的城市定位有了，宜昌的城市定位也有了，甚至涪陵、万州的城市定位也已经确定。我们可以暂且不去讨论这些已经有了发展规划的城市所确定的城市发展规划是否科学，但我们不能不考虑：在整个三峡库区，县城及以下的城镇还没有做出科学的城镇规划，至少没有自己的城镇定位。三峡库区的大部分属于重庆直辖市，而大坝的坝址却在湖北省的宜昌市。行政区划的不同，把这样一个因三峡大坝修建而相对统一的区域人为地割裂成两大块。在重庆、湖北大力发展三峡旅游、大打“三峡牌”地同时，由于缺乏统一规划，客观上忽略了对库区广大城镇的规划。在大坝修建的过程中，库区居民的贡献最大。他们放弃了祖祖辈辈耕种的土地，后靠移民，或者迁往外地。因此，三峡大坝建成后，除了国家的利益，最大的受益方应该是他们。因此，本文重在讨论在实施三峡旅游发展战略的进程中，如何对库区的城镇进行定位。

　　一、三峡区域的经济发展战略是旅游

　　1、“湖光山色休闲游”是三峡库区的新特性

　　三峡区域在历史上没有什么产业，改革开放以前，整个峡江（除重庆、宜昌等大中城市外）主要就是并不发达的农业。改革开放后，大约是20世纪80年代中期，旅游才成为了这一区域的主要产业。新的湖区形成后，农业、工业、手工业等产业也不会有大的改变，何况，随着人们的生态意识的加强，国家退耕还林政策的实施，从保护自然资源、维护生态平衡的角度出发，农业用地在缩减，原有的一些污染企业也应该下马。旅游特色虽然改变了，却还是有巨大潜力的产业，也是这一区域唯一可以发展的产业。因此，旅游应该是这一区域的主要支柱产业。

　　作为一项特殊的产品，三峡区域的特性是什么？相信大家都能达成一个共识，那就是“旅游”。但游客来三峡如何“游”，过去和现在的情况则大不相同。历史上的三峡是以其壮丽、秀美、神奇的独特景色而闻名于世的。葛洲坝工程建成后，三峡区域的水流变缓，在一定程度上影响了三峡的原有景色特点，至少“千里江陵一日还”的壮观是看不到了。2003年6月，三峡大坝开始下闸蓄水，蓄水高程135米，2006年10月27日，蓄水高程达到156米，“高峡出平湖”格局已经形成。到2009年大坝竣工，蓄水高程将达到175米。三峡大坝建成后，虽然有少量的传统景点在淹没线上，但从重庆至宜昌的峡江格局已经完全改变，整个库区就是一个超级的人工湖。在此区域，人们不仅感受不到三峡原有的自然景观，就是众多的人文景观也看不见了，或者，看见的是变了味儿的景观。“高峡”被“平湖”取而代之。以前，三峡旅游的主要特点是“观光”，现在，它的旅游特性应该是“湖光山色休闲游”。

　　2、客观、科学、统筹发展旅游产业

　　旅游特色的改变也必将影响到对这一区域旅游产业的统一规划。在这个问题上，国家已经予以重视。2004年7月8日，国家旅游局、国务院三峡办、国家发展和改革委员会、国务院西部开发办、交通部、水利部联合发文，印发《长江三峡区域旅游发展规划纲要》（以下简称《规划》）。这个规划以长江三峡175m水位库区所涉及市县区为核心区，以重庆市其它区县、宜昌市、恩施州、神农架林区、张家界市、湘西州、铜仁地区、遵义市、广安市、泸州市等地为辐射区。《规划》所界定的范围是从全局来考虑的，该范围涉及到现在的重庆、湖北、湖南、贵州等省市。从我国目前的行政区划来看，这个范围太大，在《规划》的实施过程中，难以统筹安排。所以，本文所探讨的范围主要是重庆至宜昌的沿峡江的库区。这个规划的期限是2004~2010年。在《规划》实施的这几年期间，确实对以上区域的发展起到了一定的指导作用。然而，正如《规划》所言，三峡工程的建设期是该区域旅游发展不确定因素出现的最多的时期。所以，我们认为有必要对此《规划》进行细化，原定于2010年的修订工作应该提前进行，以适应该区域旅游产业的健康发展。

　　《规划》中对重庆、宜昌二市的规划比较实际。重庆是直辖市，城市的底蕴足，发展都市商务旅游已经取得了很大的效益。宜昌市是随着葛洲坝、三峡大坝的修建而兴起的一座年轻的城市，其都市旅游的优势明显不如重庆市，因此，近几年来，该市都在积极探索“水电旅游”，并正在花费巨资着力打造“世界顶级的水电旅游城市”。

　　对于库区各地具体的旅游项目的认定，我们认为：

　　第一，要尊重历史。对于传统三峡游的一些未受到建坝影响的项目，要积极扶持；对于那些已经在淹没线下的项目，如果有合适的迁建地，可以异地迁建；而对于那些已经淹没又不能节省地完好迁建的项目，一定要忍痛割爱；坚决反对借发展旅游而大兴土木，上马一些浪费、破坏环境生态的新项目。

　　第二，要做充分的市场调查。做好科学的市场调查，不能光从政治的、专家的、地方利益的角度来看问题，应该分析三峡旅游这个特殊的市场，从消费者也就是旅游者的角度进行调查，必要时可以在全国范围内进行问卷调查、网络调查、手机调查等，收集“顾客”的意见，以市场推动服务，以服务赢得市场。

　　第三，要对具体的项目进行可行性的论证。论证工作不要单一地由地方专家来做，最好由社会学、营销学、旅游、地理、环保、卫生防疫、经济学等专家组成论证小组，对即将上马的项目进行全方位的科学的论证。比如，有人建议在库区已经形成的一些大的岛屿上，建设诸如高尔夫球场的体育旅游项目，我们认为为时尚早。因为，无论是在传统的“三峡观光游”，还是在现在的“都市商务游”、“两坝一峡游”等旅游项目中，游客很少在库区景点“休闲”，也就是在库区住宿的少。另外，库区的县城、镇子还没有配套的住宿条件。如果提前上马贵族休闲的旅游项目，即使未来可能有收益，但目前则绝对是浪费。这样的贵族项目最好是在库区的休闲旅游稳定发展以后再予以考虑。

　　第四，要将重庆市与湖北省的宜昌市统筹起来考虑。统筹不仅可以科学合理地实施三峡区域旅游发展战略，还可以带动这一区域的经济良性发展，以避免条块分割带来的各种矛盾冲突。现在，这一区域的情形是：巫山以下的城镇在城镇规划、经济发展等方面向宜昌学习，巫山以上的城镇向重庆看齐，缺乏对自己特点的挖掘与开发。重庆在旅游发展战略上打“三峡牌”，是以重庆市中心为核心，战略分解也是到目前它管辖的范围为止。宜昌市在湖北省政府的大力扶持下，以宜昌城区为中心，“国际水电旅游大都市”也只限于自己的辖区及周边的神农架林区。这是与传统的旅游线路的安排相关的，因为从奉节的白帝城到宜昌，刚好是历史上的传统的游三峡的线路。即便是后来葛洲坝修建了，人们还可以在这个线路里去小三峡品味已经看不到的传统的大三峡的神奇俊美，去那里乘一叶“轻舟”啼听“两岸猿声”。如今，大坝竣工在即，“平湖”基本形成，重庆至宜昌可谓是浑然一体。现有的行政区划阻碍了三峡区域旅游发展战略的实施。三峡省或三峡特区应该是又到了不得不提的时候了。

　　不错，长江三峡是中国十大风景区之一。可是，长江三峡是一个统一的整体，它不属于哪一市哪一景。只有放眼整个景区，从全局着眼，统筹安排，才能使这个特有的旅游资源发挥它最大的效益。三峡的旅游资源不能由重庆市或宜昌市分别来承担，而应该统筹安排，并分解到各个城镇甚至“湖”中的“岛屿”。根据有关部门的统计以及近期我们利用google earth软件进行搜索的结果，库区已经形成或正在形成的有开发价值的岛屿有100多个，还有沿库区的数不清的半岛地形地势，也有不少的如大昌的“湖中湖”景色。这种特有的地理情形是现在以及未来库区旅游发展的良好“地利”，应该统一合理利用。

　　3、城镇定位的基础是其产业发展与景点特色

　　结合各城镇产业发展情况及附近旅游景点的特点，为城镇量体裁衣地予以定位。这样，基层政府就能比较好地进行社会管理与经济管理。

　　2004年，《规划》出台后，库区各级政府及有关部门已经相当重视生态、休闲、体育等旅游项目了。然而，还是因为条块分割的原因，大家各自为阵，办起了农家餐馆，建设了生态园区……目前的库区各地、各景区的旅游，都是各自为阵，摸着石头过河。这种营销思路缺乏统一管理，阻碍了该区域旅游业的持续发展，甚至会为了局部利益而破坏（盲目搞人文景点）了该区域的自然特性。

　　产业发展紧紧围绕旅游做文章，以产业定旅游特色，以旅游特色给城镇定位。三峡库区的地形复杂，不适合大规模发展粮食生产。传统上，也就是种植柑橘。由于柑橘的生产遍及大半个中国，所以，这种大规模的单一发展的水果产业并没有给这一区域带来理想的收益。而且，由于销售渠道的限制，以前，柑橘主要是靠本地销售或靠政府进行外销联络。鉴于历史的教训，是否可以考虑将一些城镇的定位与发展多样水果和生态旅游联系起来，设置“葡萄城”、“脐橙乡”、“桃花岛”、“腊梅岭”、“鸟岛”、“蛇岛”、“猕猴乐园”等以动植物为内容的星罗棋布的景点？这是将产业与区域特点定位结合起来。另外，还可以发展传统景点，以景点给城镇定位。这一区域原有的石宝寨、鬼城、白帝城等，在库区蓄水高程175米后，所受影响不大，可以考虑将附近的城镇建设与其对应、结合。

　　对于那些距离湖岸较远又没有传统旅游景点的城镇，可以考虑将与旅游相关的产业作为城镇的经济支柱，如大棚蔬菜、畜牧产品、林副产品等。这些产业即使有较大的收益，因为不具备特色，不宜作为城镇定位的依据，即使是已经风靡全国的涪陵榨菜。

　　一般来说，一个城镇只发展一两个与自己相关的产业或旅游景点，也可以发展一些无污染的小企业，以供应这个城镇必须的日常物资。其它的物资可以考虑在重庆、宜昌、万州、涪陵等地生产，统一供应，如饮食住宿等需要的物资、旅游纪念品等。

　　4、坚决杜绝化工、建材加工、有色金属等重工业、污染产业在该区域生根。自葛洲坝修建至今，由于我们只注重经济效益，忽视环保，已经给我们造成了许多甚至是无法挽回的损失。比如，葛洲坝的修建，使得一些鱼类消失，珍惜动物中华鲟鱼成了“鱼池”的宠物。葛州坝首左岸，一个地名叫“虾子沟”，可那里的水里已经多年未见活的生物。葛洲坝下的三江，鱼倒不少，但都是受到柴油污染的，根本无法入口。三峡大坝坝首有一条河，叫茅坪河，因为沿小河有10多家造纸作坊，所以，河水是恶臭的。葛洲坝前的漂浮物还没有找到清理的好办法，现在，三峡坝区、库区也出现了清不干净的漂浮物。

　　旧的污染尚未解决，库区各级政府发展经济又带来了新的可能污染的机会。根据《重庆库区产业发展重点及布局》，重庆市政府打算在库区一些地方发展化工、建材加工、电解铝等污染产业，并将原在重庆市区的一些制造企业向库区转移。在库区设置这样的企业，是对环境的极大破坏。长期下去，三峡的自然景观能保持吗？

　　长江尤其是三峡库区的污染无独国人有眼，长江的污染已经在世界上榜上有名了。根据世界自然基金会近期发布的《世界面临最严重危险的10条河流》称，过去50年来，长江各主要干流污染增长速度超过70%，中国超过一半的工业废弃物和污水最终排泄到长江之中。我们这一代人应该意识到，长江不仅仅是我们的，更是子孙后代的。我们在它上面修建了电站，发了电，从而发展了经济，就要知足，要在向长江索取的时候，尽力保证它的干净。

　　二、目标管理是对库区进行科学规划、开发的保证

　　城镇体系是在一定地域范围内，以中心城市为核心，由一系列不同规模、不同职能、相互联系的城镇所组成的有机整体。关于三峡库区的城镇定位、规划，我们认为：相关城市、城镇要以旅游为中心，因地制宜地进行定位，实行目标管理，分层将目标细化，并以各自“圈”为二级目标进行管理。少搞一些科技节、旅游节、柑橘节、茶叶节的应景之作，多想办法，将发展各地经济作为一项日常工作。“圈”的层级管理是从该区域的产业特点以及布局来规划、管理的，在这方面，可以将其视作企业来管理，而传统的行政区划则起社会管理的作用。

　　该区域城镇的定位，首先要确定的是以重庆还是以宜昌为中心。在这个问题确定以后，才能去探讨库区各城镇的定位以及营销策略。

　　库区岛屿等的开发，应该由一个部门牵头，统一规划，统一开发。岛屿所在地的民众有优先开发权。

　　因此，我们建议：

　　1、一级城市重庆圈。统筹全局。

　　重庆是个历史悠久的城市。抗战期间，作为陪都，它有了第一次的大发展；改革开放中，中央又将其升为直辖市，使得它又有了更大的发展。在未来的三峡区域的经济发展中，重庆市必然是龙头老大。如果三峡区域能够成为国家的一个相对独立的特定区域，那么，首府肯定是设立在重庆市区。由重庆来统筹全局，并重点管理非库区辖区和协调奉节至重庆。

　　重庆统筹全局，除了发展辖区的工业、农业、林副产业等以外，在开发三峡区域旅游资源的问题上，首要的就是要协调好三峡区域尤其是库区各地的利益。前些时，一些知名学者上书国务院，呼吁打破三峡旅游垄断。学者们反映的是三峡大坝违规收费的问题，看似是个案，其实，类似的问题早已不是个别现象。比如，葛洲坝从建成至今，就一直在向游客收费；以前，游客游览大宁河小三峡，一般也只是到了双龙镇，相当多的游客并不知道双龙的上游还有个大昌镇，更不清楚到大昌镇只需要花费到双龙的1/5的价钱。当初，三峡工程开工在即，坝址附近村民只要拦一根绳子，就要向游客收取10元、20元的“过路费”。这些现象如果由一个省级的部门来牵头管理，合理安排库区旅游资源，就能尽可能地避免。

　　由重庆来统筹三峡区域的旅游，还能避免各地在“爱家乡”的心态下盲目发展旅游点，从而科学、节约地使这一区域的旅游产业得到良性发展。

　　2、二级城市宜昌圈。以水电、库区自然、人文景观为特色的景点管理，并发挥副省域城市的作用，重点协调奉节至宜昌。

　　宜昌的水电资源很丰富，市域内除长江、清江外，还有99条中小河流。计有三峡、葛洲坝、清江隔河岩、清江高坝洲等大型电站，还有300多座中小型水电站。其装机总容量几乎占了全国装机容量的一半。传统的以及修建三峡大坝之前就有的自然、人文景观多处，计有大老岭、柴埠溪等国家森林公园，三游洞、屈原祠、昭君祠、车溪、关陵以及大量的三国遗存。因为宜昌是个新兴的中等城市，这些旅游景点与重庆等地比起来，在知名度上是相当有差距的，但它们也曾经给宜昌市带来了不菲的收入。这些景点如今仍在发挥着效益，当在保持传统格局的基础上，合理利用，使之继续发挥作用。

　　在宜昌市声誉日益崛起的时候，我们也应该理智地看到：全国以至世界对宜昌的了解，不是因为宜昌的自身的历史和建设，而是因为葛洲坝、三峡大坝的修建。这些超级水电工程确实宏伟壮观，但却不是每一个来三峡旅游的游客愿意参观的，我们不能把水电旅游强行搭配给游客。旅游，事实上就是一种休闲，既是休闲，就不一定带着政治的、历史责任感的、爱国的情感专门来看这超级的钢筋混凝土建筑。如果必要，我们可以把它作为开展爱国主义教育的基地，免费开放，让游客自由参观。

　　我们并不反对将水电大都市作为宜昌市的城市定位。但是，葛洲坝、三峡大坝等电站发电的收入基本是国家的，大坝确实是世界顶级的。然而，大坝发电的功用不能等同于旅游的功用；也不能认为大坝是世界级的，进而认为城市也是“国际”的。

　　宜昌的旅游资源是很丰富，这种丰富是相对的，至少从目前的情况分析，短期内，宜昌的市区旅游资源与“国际大都市”距离还远，所以，定位是否可以低调点，一方面，可以把以前老宜昌江边的景点恢复重建，如吊脚楼；另一方面，可以将整个区域的一些与旅游相关的工业、手工业产品的生产放在这里。

　　3、三级城市万州、涪陵圈。发挥传统的商贸中心的作用，就近解决各城镇的问题。

　　万州、涪陵搞商贸城市定位显然不妥。因为，即使那里曾经是商业集散地，但那是因为历史上主要的交通是川江。在现代，航空、铁路、公路都很发达，各地都以省会城市为中心，建立起了商业运行通道。大坝的修建，更使人们选择了别的交通渠道而放弃了水路。这两个城市的定位，最好是在附近城镇群中起一个“圈”的作用，负责协调圈内的旅游，以及其它社会事务。

　　4、县城以及其它城镇以“圈”为中心，结合自身资源、产业情况进行定位。目标明确，操作效率高。

　　这些细分后的目标，在结合对所属城镇进行科学的定位后，就要去发展自己的小品牌。在品牌发展的初期，为了避免以后的浪费资源与资金，要完全依照库区旅游发展总体布局的要求，结合自己的人力物力财力情况，参照对未来几年内客流量的统计，客观地进行地方城市营销。俟该品牌发展到一定阶段，再进行相关调整，千万不能一开始就求“大而全”，盲目为品牌投资。

　　综上所述，我们认为：在2009年三峡大坝竣工后，库区蓄水高程175米，“高峡出平湖”的新景象使得三峡区域的旅游特性是“湖光山色休闲游”。由于这一区域山高地少，其发展经济的支柱产业只能是旅游。要发展这一区域的旅游，首先必须对这一区域进行行政上的合并，由重庆市牵头，实行库区旅游资源统一规划，统筹安排。宜昌市作为副省域城市协助重庆管理库区旅游，重点协调奉节至宜昌段。县城及以下城镇的定位，不能大而全，而应该根据本地的产业特色、旅游景点特性进行规划。

　　易炜，三峡大学公共管理系，副教授

　　通讯地址：三峡大学公共管理系，湖北 宜昌 443002

　　联系电话：13872599515

　　电子信箱：yiwei_shx@yahoo.com.cn

　　周国华，中国地质大学（武汉）管理学院，副教授

　　通讯地址：中国地质大学（武汉）管理学院，湖北 武汉 430074

　　联系电话：13307106576

　　参考文献

　　[1]《三峡是否依然美丽》（2003），

　　http://travel.sohu.com/16/74/column210187416.shtml

　　[2] 《147亿打造景区 长江三峡将崛起5A景区集群》，冯爱华、程芙蓉,《长江日报》（2007年5月14日），www.cnhan.com

　　[3]《湖北省长江三峡国际旅游目的地发展控制性规划》（2007），国家发改委国土开发与地区经济研究所编制

　　[4] 《长江三峡区域旅游发展规划纲要》（2004），国家旅游局、国务院三峡办、国家发展和改革委员会、国务院西部开发办、交通部、水利部联合发文

　　[5]《城市营销新论》，郑琦，http://www.mie168.com/manage/2005-11/211596.htm

　　[6]《城市营销与城市价值》，刘彦平，http://www.sina.net

　　[7]《我市建设国际性旅游城市的战略思考》，三峡大学经济与管理学院、宜昌市旅游局 ，三峡大学2004年科研资助项目（KJS0404）；宜昌市2005年社科研究项目（200513）

　　[8]《重庆三峡库区产业发展重点及布局》，http://www.huaxia.com/20031222/00159658.html